闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

几年前，一份《有关房地产开发企业土地闲置情况表》震惊众人，调查显示仅广州就约有54宗闲置土地被列入“黑名单”，被列入名单的闲置土地遍布广州的各个区域，从约定开工时间看，不少地块的闲置时间已经长达17年，闲置时间最短的也已有4年时间。

虽然这54宗地的用地面积近192公顷，但总出让金额连6亿元都不到，以容积率为2计算，平均楼面地价仅约153元/㎡，土地成本相当低廉。从目前广州住宅用地地价水平看，南沙、花都等地地价低的1000多元/㎡，市中心地价则多高达6000-10000元/㎡。而这些闲置土地闲置了十多年，增值可能几十倍甚至上百倍。

“黑名单”中，有一幅天河华景新城附近的宅地，其使用权面积为19130㎡，总建筑面积103697㎡，至今已经闲置了13年，不声不响地见证了周边楼价从4000元/㎡到2万元/㎡的飞跃。

目前土地闲置大体分两类，企业自身原因如资金不到位、开发策略调整造成的占46%，另外占54%的闲置土地主要是政府原因造成的，而政府原因包括“地卖出去之后，征地拆迁没做完，没法开发；涉及城市规划调整，等等。

具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：

第一，国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的；

第二，已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满一年的；

第三，法律、行政法规规定的其他情形。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。

1. 政府与企业共同原因造成土地闲置的责任分担与时间认定。

对于造成土地闲置的原因，既有政府原因，也有企业原因。是否构成无偿收回土地使用权的情形，应先确定土地闲置的起讫时间，再扣除政府原因造成的土地闲置时间，若扣除后仍符合企业原因闲置满两年，则符合无偿收回土地使用权的条件。在此期间，虽然政府的行为可能对企业动工开发意愿有一定影响，但若不影响企业申请报建，则不能作为企业长期未动工开发的法定理由。

2. 启动闲置土地调查后申请报建是否构成阻却无偿收地的事由。

因企业自身原因已经闲置满两年，相关行政机关已经启动闲置土地认定和收回程序后，此时企业申请报请，是否收回的裁量权属于相关行政机关。人民法院对行政机关行使裁量权行为的司法审查，应秉持司法谦抑原则，除非该裁量明显违反法律规定或者立法目的。政府如考虑到企业已经开始报建并有可能及时动工开发，涉案宗地将不再被闲置，因而不作出无偿收地决定，而是采取其他合法、有效措施对闲置行为予以制裁，亦无不可。

3. 无偿收回决定作出前因公共利益受到影响的土地应否得到补偿。

实践中，因规划调整对宗地开发造成非根本性影响的，政府可以采取与用地人协商规划变更、提高容积率、增加开发利益等方式进行补偿，而并非均需要采取金钱补偿。