最高法院案例 ：行政复议的最长申请期限

【裁判要旨】 法律规定起诉期限的目的，是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，尽快稳定社会关系。当事人因法律救济期限届满等原因，不能通过诉讼途径请求撤销或废止行政行为，转而请求行政机关进入复议程序，进而对复议决定和原行政行为一并提起诉讼，实质上是通过申请复议达到规避起诉期限的目的，人民法院对此应当不予立案或者驳回起诉。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，应当以行政复议法为依据。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、《中华人民共和国行政复议法》第十七条则规定，复议机关受理行政复议申请的条件之一就是在法定申请期限内提出，对不符合规定的行政复议申请，则应当决定不予受理。也就是说，行政机关受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则，应当受到法律规定的期限等条件的约束，其效力应当接受司法审查。复议机关受理超出法定期限的复议申请并作出相应复议决定的行为，不符合法律规定。当然，对此情况也要进行区分并作出不同的处理。如果复议机关对于超出申请期限的复议申请予以受理，并作出维持原行政行为的复议决定，实质上是对当事人对原行政行为申诉的重复处理行为，对申请人的权利义务不会产生实际影响。申请人对复议决定提起行政诉讼，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。如果复议机关受理超出法定期限的复议申请后，认为原行政行为根据的事实或法律状态发生变化，或者出现了足以推翻原行政行为的新证据，进而作出复议决定自行撤销或废止原行政行为，此时属于行政机关自行纠错的行为，人民法院应当予以尊重并可以对该纠错行为进行实体审查。当然，行政机关采用这种纠错方式必须做到足够的审慎。 《中华人民共和国行政复议法》第九条虽然规定了行政复议的申请期限，但行政复议法和行政复议法实施条例均未规定申请行政复议的最长期限。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，因不动产申请行政复议的，自行政行为作出之日起超过二十年，行政机关应决定不予受理。二十年申请期限的起算点是“行政行为作出之日起”，该期限为不变期间，无论申请人何时知道行政行为的内容，或者因其他原因耽误申请，从行政行为作出之日起超过二十年，即丧失申请复议的权利，不能再通过复议的方式寻求救济。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申528号

本院经审查认为，法律规定起诉期限的目的，是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，尽快稳定社会关系。当事人因法律救济期限届满等原因，不能通过诉讼途径请求撤销或废止行政行为，转而请求行政机关进入复议程序，进而对复议决定和原行政行为一并提起诉讼，实质上是通过申请复议达到规避起诉期限的目的，人民法院对此应当不予立案或者驳回起诉。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，应当以行政复议法为依据。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、《中华人民共和国行政复议法》第十七条则规定，复议机关受理行政复议申请的条件之一就是在法定申请期限内提出，对不符合规定的行政复议申请，则应当决定不予受理。也就是说，行政机关受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则，应当受到法律规定的期限等条件的约束，其效力应当接受司法审查。复议机关受理超出法定期限的复议申请并作出相应复议决定的行为，不符合法律规定。当然，对此情况也要进行区分并作出不同的处理。如果复议机关对于超出申请期限的复议申请予以受理，并作出维持原行政行为的复议决定，实质上是对当事人对原行政行为申诉的重复处理行为，对申请人的权利义务不会产生实际影响。申请人对复议决定提起行政诉讼，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。如果复议机关受理超出法定期限的复议申请后，认为原行政行为根据的事实或法律状态发生变化，或者出现了足以推翻原行政行为的新证据，进而作出复议决定自行撤销或废止原行政行为，此时属于行政机关自行纠错的行为，人民法院应当予以尊重并可以对该纠错行为进行实体审查。当然，行政机关采用这种纠错方式必须做到足够的审慎。 《中华人民共和国行政复议法》第九条虽然规定了行政复议的申请期限，但行政复议法和行政复议法实施条例均未规定申请行政复议的最长期限。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，因不动产申请行政复议的，自行政行为作出之日起超过二十年，行政机关应决定不予受理。二十年申请期限的起算点是“行政行为作出之日起”，该期限为不变期间，无论申请人何时知道行政行为的内容，或者因其他原因耽误申请，从行政行为作出之日起超过二十年，即丧失申请复议的权利，不能再通过复议的方式寻求救济。本案中，全州县政府于1995年8月向唐国华颁发土地证，未告知王云等人申请复议的权利和申请期限，王云等人的申请期限应当从其知道或者应当知道案涉土地证内容之日起计算，但最长不得超过该行为作出之日起二十年。王云等人至2015年12月申请行政复议，显然超过二十年的最长期限。王云等人主张行政诉讼法第四十六条第二款规定是指从知道或者应当知道权利被侵害时开始计算，系其对于法律的错误理解，本院对其该项主张不予支持。同理，王云等人提起行政诉讼亦已超过法定的起诉期限。一、二审裁定驳回王云等人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，本院予以支持。王云等人主张《土地登记审批表》登记发证时间和《国有土地使用证》颁证时间不一致，全州县政府对《土地登记审批表》进行了篡改。一审业已查明，1995年土地证首页加盖“广西壮族自治区全州县人民政府土地证专用章”处记载的落款时间为“1995年8月”，该时间与该宗地土地登记审批材料中“县级以上人民政府审批意见”栏中签章时间“1995年8月28日”相吻合。王云等人并未提供任何证据证明其主张，其主张缺乏事实根据，本院不予采信。 综上，王云等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回申请人王云、王立华、王晓华、王凌云、王晓琼的再审申请。