（一）行政诉讼中被告资格认定的一般规则

新《行政诉讼法司法解释》第20条规定：

“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”

因此，在行政诉讼对被告资格进行识别的过程中，首先应审查该行政机关内设机构或派出机构是否具有法律、法规、规章的明确授权，其次需要审查被诉的行政机关是否以自己的名义作出行政行为，而在审查是否能够独立承担法律责任的问题上，实践中则往往依赖于查询被诉行政机关相关组建以及备案资料。

另外，新《行政诉讼法司法解释》第21条特别对开发区管理机构的被告主体资格进行了规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”

虽然根据该条的内容已经明确了开发区管理机构具有诉讼主体资格，但是由于该条属于新《行政诉讼法司法解释》的新增内容，缺少相关指导意见和操作指引， 因此在司法实践中容易对于“开发区”的定义和范畴产生分歧。且根据该条最后一句“开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告”的规定来看，开发区管理机构作为被告的前提是其具有行政主体资格，而是否具有行政主体资格仍然应当取决于是否有法律、法规、规章的明确授权。

（二）行政诉讼中管理委员会的法律地位和被告资格认定分析1、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称“《地方组织法》”）没有关于管理委员会的规定，说明管理委员会不属于一级人民政府。2、单纯将管理委员会划归为一类行政主体过于笼统，需要根据其设立的权力来源和管理范围分别予以定位：（1）经济技术开发区管委会可能属于政府派出机构

经济技术开发区管委会在规模等级上会有所区别，其中国家级经济技术开发区通常经国务院批准设立，在我国现存经济技术开发区中居于最高地位；省级经济技术开发区则由省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立；除此之外，还有各市县区、乡镇上还存在不少的级别较低的开发区。

但是在经济技术开发区管委会的法律地位问题上采用的评判标准应是一致的，取决于所在地人大是否制定了开发区管理条例等地方性法规。如果制定了开发区管理条例等地方性法规的，条例授予开发区管委会相关行政职权的，则在其授权范围内该管委会属于法规授权组织，具有行政诉讼被告主体资格。 反之，如果没有制定统一的开发区条例等地方性法规的，设立的开发区管委会因缺少法律法规授权这一要件，应属于受委托的组织，不具有被告主体资格。

经检索发现，由国务院、省级人民政府批准设立的开发区通常由省级人大通过出台《开发区条例》的方式设立，因此满足明确的法律、法规授权的要件，具有被告主体资格，该论证结果与新《行政诉讼法司法解释》第21条的规定也相符合。

举例说明：

例1：天津经济技术开发区属于国家级经济技术开发区，而《天津经济技术开发区条例》（属于由天津市人民代表大会常务委员会颁布的省级地方性法规）第6条规定，天津经济技术开发区管理委员会是天津市人民政府的派出机构，代表市人民政府对开发区实行统一管理。

例2：《贵州省开发区条例》（属于贵州省人大颁布的省级地方性法规）第10条规定，开发区管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，根据授权代表本级政府在开发区行使管理职权。第11条规定，县级以上人民政府有关部门按照精简、效能的原则，根据需要在开发区设立派出机构或者办事机构。

例3：《昆明经济技术开发区条例》（属于昆明市人大颁布的设区的市地方性法规）第5条规定，昆明经济技术开发区管理委员会是昆明市人民政府的派出机构，对经开区实行统一领导和管理，行使市级经济管理权限和相应的行政审批权限，根据授权管理区域内的社会事务。

（2）国家级高新技术开发区管委会属于规章授权的组织

《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》（国科发火字[1996]061号）第8条规定，开发区管委会作为开发区日常管理机构，可以行使省自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。 由于《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》属于科学技术部（原国家科学技术委员会）颁布的部门规章，因此国家级高新技术开发区管委会在规章授权职责范围内具有被告主体资格。

（3）关于开发区管委会的职能部门的法律地位

在现有的被告资格认定标准下，无论哪种级别的开发区管委会，其自身的行政主体资格均需按照上述标准进行认定，即使可以认定为派出机构或法定授权组织，其职能部门作为派出机关或授权组织的内设部门也不一定具有被告主体资格，需要分类讨论：

第一，对于国家级、省级人民政府批准设立的开发区，根据新《行政诉讼法司法解释》第21条的规定，应以作出该行政行为的管理机构所属职能部门为被告。

第二，对于有法律、法规、规章的明确授权，具有行政主体资格的其他开发区管理机构，根据新《行政诉讼法司法解释》第21条的规定，以开发区管理机构为被告。

第三，对于没有法律、法规、规章的明确授权，不具有行政主体资格的其他开发区管理机构，根据新《行政诉讼法司法解释》第21条的规定，以设立该机构的地方人民政府为被告。

（4）关于其他类型管理委员会的法律地位

实践中还存在其他类型的管理委员会，如新区管委会、实验区、示范区管委会等，但是对其法律地位仍然应按照是否有法律、法规、规章明确授权的标准进行认定。 如果法律、法规、规章明确授予管委会相关行政职权的，则在其授权范围内该管委会属于授权组织，具有行政诉讼被告主体资格。

以平潭综合实验区为例，根据福建省人大常委会《关于颁布施行〈平潭综合实验区条例〉的公告》第9条的规定，实验区管委会是省人民政府派出机构，行使设区的市人民政府经济社会管理权限以及国务院、省人民政府赋予的特殊管理权限。由于该条例属于福建省人大常委会出台的省级地方性法规，因此实验区管委会属于法规授权的组织，具有行政诉讼被告主体资格。

再以遵义市新蒲新区管委会为例，根据《遵义市人民政府办公室关于全面推进新蒲新区开发建设的实施意见》(遵府办发[2010]29号) 的规定，“新蒲新区管委会：承担新蒲新区建设的主体职责，要认真按照规划和确定的工作目标，组织实施新火车站片区组团、新蒲组团、新舟空港组团建设工作，积极配合审批机关做好项目申报资料的准备工作”。但是，由于该实施意见仅属于遵义市人民政府办公室出台的地方规范性文件，不属于地方政府规章，因此新蒲新区管委会应属于遵义市政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，不具有行政诉讼被告主体资格。

（三）行政诉讼中管理委员会被告资格认定的司法实践

以遵义市新蒲新区管委会为例，根据贵州省高级人民法院在“赵胜林、遵义市人民政府二审行政判决书”[(2017) 黔行终926号] 的判决内容，省高级人民法院认为，“遵义市新蒲新区管理委员会系遵义市人民政府的派出机构，尚未得到国务院的批准成立为县区级行政机关，按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告之规定，新浦新区管委会所作行政行为，应由遵义市人民政府承担责任，按照行政复议法相关规定，应由遵义市人民政府的上一级地方人民政府担负行政复议职责”。

可见，对于类似新蒲新区管委会的管理委员会，虽然其具有一定的行政管理职能，且通常以自己的名义作出具体行政行为，但是由于缺少法律、法规或者规章的授权，且不具有独立承担法律责任能力，因此不具有行政诉讼中的被告主体资格。

中伦律师事务所周月萍、周兰萍律师专注于基础设施和环境能源领域的法律服务二十余年，专业涵盖工程建设、EPC项目全过程咨询、环保项目的投融建营、环境安全与合规管理、环境诉讼、工程诉讼仲裁等。

周月萍律师，上海国际仲裁中心仲裁员、北京仲裁委员会仲裁员、贸仲工程法律评审专家。

周兰萍律师，上海仲裁委员会仲裁员（主审工程、PPP与基础设施投资），生态环境部EOD试点项目评审专家。

周月萍、周兰萍律师连续多年在“建筑工程”“项目与基础设施” 领域获钱伯斯、The Legal 500等国际评级机构重点推荐。